МИРОНОВА Нина Ивановна

Местное самоуправление как социальный институт: генезис, становление, основные тенденции развития

Специальность 22.00.04 - социальная структура, социальные институты и процессы

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата социологических наук

Москва - 2000

Диссертация выполнена на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации.

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Радикальные общественные преобразования в России последнего десятилетия дали импульс формированию местного самоуправления как принципиально нового для российской действительности социального института. Идея необходимости 'этого института для устойчивой жизни страны уже начинает усваиваться общественным сознанием, но продолжает дискутироваться вопрос о природе и сущности самого феномена местного самоуправления, а также - о конкретных формах этого института.

Современный процесс институциализации местного самоуправления в Российской Федерации происходит фактически "с чистого листа", когда утрачены уникальные традиции российского самоуправления, отсутствует общепризнанная научная теория местного самоуправления, непоследовательно и противоречиво нарабатывается практика муниципального управления. Реальные структуры местного самоуправления нередко создаются в интересах региональных экономических и политических элит при игнорировании интересов местных сообществ, для которых и должен функционировать этот институт.

Нельзя при этом не отметить самого главного: в сознании российских граждан, многих представителей публичной власти и научных кругов преобладают старые, формировавшиеся десятилетиями стереотипы по вопросам организации властных структур. Жива традиция жесткого централизованного управления, не преодолен синдром отчуждения населения и отдельного человека от публичной власти, не возникло достаточных предпосылок дня социальной включенности граждан в проблемы местных сообществ. Между тем результаты преобразования любых общественных отношений во многом зависят от того, как люди, члены общества, осознают суть происходящих перемен и их итоги. Неадекватное понимание сущности местного самоуправления препятствует появлению полноценного статуса муниципальных образовании, предполагающего наличие определенных, обеспеченных финансами полномочий органов местного самоуправления, а как следствие - высвобождению потенциала самоорганизации на благо жителям отдельных городов, сел, а значит и государства в целом.

Потребность в изучении местного самоуправления как социального феномена обусловлена необходимостью создания теоретических основ для разработки и реализации научно обоснованной государственной политики по отношению к местному самоуправлению, для формирования муниципального сознания российских граждан, для повышения организационной культуры государственных и муниципальных служащих и освоения ими инновационных технологий муниципальной политики, содействующей вовлеченности граждан и общественных объединений в дела местных сообществ. По справедливому мнению многих исследователей, от успешного решения проблем становления местного самоуправления как социального института зависят перспективы движения России к правовому государству и гражданскому обществу.

Степень разработанности проблемы. Тема самоуправления появилась в отечественной науке со второй половины XIX века в связи с началом земской реформы (1864г.). Русскими учеными В.П.Безобразовым, А.И.Васильчиковым, А.Д.Градовским, П.П.Тройским, Н.М.Коркуновым, Н.И.Лазаревским, М.И.Свешниковым¹ анализировался западный опыт функционирования институтов самоуправления, разрабатывались основные принципы российского самоуправления, его соотношение с государственной властью. Их теоретические модели легли в основу деятельности земских учреждений, которые сначала понимались как чисто общественные по своей сути органы, действующие финансово независимо от государственных, а затем (в связи с эволюцией практики муниципального управления в Европе и России) как "двоякие органы очного и того организма, различные формы одной и той же власти"².

Итоги полувекового функционирования земского и городского самоуправлений нашли отражение в работах известных земских деятелей и либеральных историков И.П.Белоконского, Б.Б.Веселовского,

См., например: Бсзобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление . - М. 1X47: Васил],чиков А.И. О самоуправлении: сравнигсльный обзор русских и иноеiрапных земских и общественных учреждений . - СПб.,1870: Градовский Л.Д. Системы меспюгс управления на западе Европы и в России, //('б. государе!венных знаний . Т.5,6. -СПб.. 1Х7Х; Лазаревский НИ. Самоуправление. // Мелкая земская единица . Вып. I .-СПб., б/г; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт кришчсского анализа основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств . - СПб., !Х¹>2.

•" Бсзобразов В.П. Госучарсчво и общее!во Управление, само\прав lenne и счдсбная вчисп, . - СП6..1Ш

А.Кизеветтера, С.Маслова и др.'. В этих работах земства рассматривались как эффективная и почти идеальная система самоуправления.

Проблемы городского самоуправления оказались в центре внимания научной мысли в начале XX века⁴. При этом особо следует отметить труды немецкого социолога, философа и историка М.Вебера⁵, русских ученых Н.Анциферова⁶ и Л.Велихова⁷, которые творчески обобщили накопленные до них знания, но самое главное - выделили городскую общину в качестве основного субъекта самоуправления.

Книга Л.Велихова "Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства" представляет собой уникальный даже для настоящего времени курс для ВУЗов, действующих политиков, государственных и муниципальных служащих. По мнению профессора Л.Велихова, теория города и местного самоуправления, входящая частью в муниципальную науку, должна быть основана на социологии, городское управление - на государственном и административном праве.

Л.Велихов и его единомышленники фактически сформировали отечественную муниципальную школу. Идеи этой школы сначала были восприняты и, в какой-то мере, получили свое развитие в российской системе управления во времена НЭПа, но затем были отвергнуты и забыты, сгинув в 30-ые годы вместе с целой плеядой её представителей.

В результате проблемы местного самоуправления, выходившие на передний план общественных наук в начале XX века, в нашей стране (в отличие от многих других государств) перестали обсуждаться и исследоваться⁸. Был выведен из практического и научного оборота даже

³ См., например: Белокоиский И.П. Самоуправление и земство . - Ростов-на-Дону, 1905; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет . Т. I- 4. - СПб., 1909-1911; Кизеветтер А. Местное самоуправление в России . - М.,1914.

⁴ См., например: Рожков Н.А. Город и деревня в русской истории . - М., 1920; Бюхер К.

Большие города в их прошлом и настоящем . - СПб., 1923; Покровский М. Русская

история с древнейших времен . Т.1. - М., 1923; Основные теории местного

самоуправления: происхождение и развитие . - М., 1996; Еллинек Г. Общее учение о

государстве . - СПб, 1908; Лазаревский Н.И. Автономия . - СПб, 1906; Редлих И.

Английское местное самоуправление . - СПб, 1908.

^s См.: Вебер М. Город. Избранное. Образ общества . - М., 1994.

'' См.: Анциферов Н. Луги изучения города как социального организма. Опыт

комплексною подхода . - Ленишрад, 1925.

' См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его

управлении, финансах и методах хозяйства. В 2 ч. . - Москва-Ленинград, 1928.

ч Замегим, что га же судьба постигла и русскую социологическую науку.

сам термин "местное самоуправление". Советское самоуправление, встроенное в единую иерархическую систему государственного управления (государственное управление на местах), рассматривалось в литературе либо в общем контексте управления обществом⁹, либо как производственное социалистическое самоуправление трудящихся¹⁰. Специфические интересы территориального (местного) сообщества ни на городском, ни на сельском уровнях не имели самостоятельного значения для советского государства.

Проблемы общественного самоуправления вновь вышли на передний план науки и практики социального управления в связи с перестройкой (после 1985г.)¹¹. Возвращение к идеям и принципам отечественного местного самоуправления с учетом общемировых муниципальных ценностей произошло во многом благодаря деятельности Союза российских городов (СРГ), образованного в 1991 году¹². Многие представители СРГ были участниками Конституционного совещания, итогом которого стали положения Российской Конституции о местном самоуправлении. В 90-ые годы местное самоуправление активно рассматривалось в аспектах: генезиса¹³, финансово-экономических основ¹⁴, смысла конституционных положений¹⁵, кадровых проблем'⁶, но наиболее объемно - правового обеспечения¹⁷.

' См., например: Афанасьев А.Г. Научное управление обществом . - М., 1973; Суворов Л.Н., Аверин А.Н. Социальное управление: опыт философского анализа . - М., 1984.

¹⁰ См., например: Бокарев Н.Н. Расширение участия трудящихся в управлении производством . - М , 1979; Бслоусов Р.А. Развитие демократических начал в управлении социалистическим производством .- М., 1980.

¹¹ См., например: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное . // Советское государство и право. 1990. №10; Лазарев Б.М. Государе ins иное управление на этапе перестройки . - М., 1988; Тихомиров Ю.А. О Нин,, _Г|. || системе социального самоуправления народа . - М., 1986. ^IJ Интересно, чю первое создание аналогичного общественною объединения в России -Союза городов - относится к 1914 году, сали не считать образованного в 1904 году Союза земств.

" См., например: Анимипа Е.Г., Тсрп.шшый А.Г. Местное самоуправление: история и современность . - Екатеринбург, 1998; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития . - Тула, 1997: Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России . - М., 1999. ¹⁴ См., например: Воронин А.Г. Лапин В.А. Широков А.Н.Осноны управления муниципальным хозяйством. - М., 1998.

^]? См.. например: Основы честного самоуправления. Учебное пособие для муниципальных служащих./ Под ред. С.Воблснко. В 3-х часчя.х . - Обминск. 1997; Ги.п.чсцко Л.В Месшое самоуправления: долюс возвращение . - М., 1998; Миронова Н И Riac'ih в России едина, но функции у каждою по уровня разные . // Российская

Особенно заметное увеличение объема литературы и периодики по проблемам местного самоуправления произошло в последние 2-3 года. Издаются новые журналы по муниципальной проблематике: "Городское управление", "Муниципалитет", "Муниципальная власть", "Муниципальное право". Несомненный научный интерес вызывают выпуски Московского общественного научного фонда из серии "Библиотека муниципального служащего"¹⁸, а также издания начавшего функционировать с 1999 года редакционно-издательского центра "Муниципальная власть"¹⁹. Авторы публикуемых в них работ являются, как правило, практиками муниципального управления - сотрудниками управлений и департаментов, депутатами, мэрами городов. Часть из них приступила не только к описанию практического опыта и возникающих проблем муниципального управления, но и предприняла попытку научного осмысления такого крупного общественного явления, каким является местное самоуправление. Однако говорить о значимых результатах всестороннего научного анализа этого феномена пока преждевременно.

Ученые-социологи еще редко касаются проблем местного самоуправления. Даже журнал "Социологические исследования" отводит мало места данной теме²⁰. Среди работ по социологии можно отметить

Федерация сегодня.1498. № 4; Замогасв А.А. Может ли государственная власть

руководить властью муниципальной. // Российская Федерация сегодня.1998. № 18-19;

Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе . - М., 1999.

¹⁶ См., например: Мурашко А.Ф. Становление системы подготовки кадров для органов

местного самоуправления . // Городское управление. 1997. №2.

" См.: работы С.Акавьяна, С.Алекссева, Г.Барабашеиа, Н.Бондаря, В.Васильева,

А.Замотаева, М.Краснова, О.Кутафина, И.Мачульской, М.Пискотина, А.Постникова,

О.Савранской, А.Сливы, Ю.Тихомирова, И.Умновой, В.Фадеева, А.Широкова,

Е.Шугрииой, K.IUepeMcia, С.Юрковой и др.

¹⁸ См., например: Местное самоуправление в современной России. Аналитический

доклад коллектива авторов./ Руководи!ель проекта Беневоленский В.Б. - М., 1998;

Реформа мссгного самоуправления в региональном измерении./ Под ред. С.Рыженкова и

Н Вшпшка . - М., 1999; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент . - М., 1999.

''' См., например: Замотасв А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины

.- М , 1999; Мозохин С.И., МозохинД.С. Самоуправляемая деревня .- М., 1999;

Френкель З.Г. Волос той самоуправление. - М., 1999; Шомина Е.С. Жители и дома . -

М„ 1999.

²¹¹ За последние 3 года опубликовано не более 5 era гей, например: Бородкин Ф.М.

Ценности населения и возможности местною самоуправления. //СОЦИС. 1997. №1;

Голованов В.И. Арбатский опыт самоуправления. //СОЦИС. 1997. №7; Дорожкин Ю.Н.

Реформа местной власти. //СОЦИС. 1997.№8; Гильманов А.З. Перспективы становления

местного самоуправления (пример Татарстана). //СОЦИС. 1998. №11.

монографию В.Лазарева²¹, но она была написана до принятия базового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и поэтому во многом устарела. К тому же эта работа ограничена рамками проблем социальной защиты населения. Заслуживают внимание публикация Ж.Тощенко и Г.Цветковой²² и монография Л.Аникина²'. Эти работы позволяют увидеть сложный и противоречивый процесс институциализации местного самоуправления в современной России. Исследование Л.Аникина выполнено в рамках политической социологии и содержит интересный теоретический (без применения конкретно-социологических методов) анализ социального механизма местного самоуправления. Между тем, трудно согласиться с тезисом Л.Аникина о том, что местное самоуправление как социальный институт существует в любых обществах, даже сверхтоталитарных, где ему отводится роль бесправного исполнителя воли центра. По нашему мнению, в этом случае речь уже идет не о местном самоуправлении, а о принципиально ином институте.

Многие актуальные проблемы местного самоуправления достаточно полно представлены в новейших диссертационных исследованиях по правоведению²⁴ и политологии²⁵, но менее объемно - но экономике²'¹ и

²¹ См.: Лазарев В.Н. Социальная самоорганизация в условиях местного самоуправления (социологическое исследование, которое проводилось в городе Новомосковск Тульской области в 1988-1995 г.) . - Белгород, 1996.

²¹ См.: Тощснко Ж.Т., Цветкова Г. На каком фундаменте строим, государственную п.тк-tii . // Всероссийский журнал органов местного самоуправления Северо-Кавказской академии государственной службы. 1997. Вьш.1 и 2.

^:l ( м.: Лпнк'ш Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. -Сара dm». 1"97.

^г '- .л., например: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ. - М , 1998; Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации месшого самоуправления в субъекте РФ: теоретические и практические аспекты (по материалам Самарской обласш) . - М., 1498; Фабричный С.К). Субьскт федерации и местное самоуправление: правовое регулирование финансово-экономический о i ношений (на опьие Новгородской обласш) . - М, 1998; Ш\трина Е.С. Организационные основы местного самоуправления . - М., 1997; Крузе ЮЛ. Проблемы теории муниципальною права . - М., 1997; Туманова Н.Л Местное самоуправление: проблемы реализации муниципальною права . - М.,199ft. ^;s См.. например: Дорошева Е.Ю. Развитие местною самоуправления: мировой опьп и российские реформы (политический агпскг) - М . 1994; Юшипа ЕЛ Становление месшого самоуправления как условие демократизации современною российскою общества . - М.. |¹¹98; Широков АН. Месите самоуправление в политической chcicmc современной России: особенности и проблемы становления . - М.. 1¹'9К

особенно социологии²⁷. Работа Т.Богданович содержит ряд противоположных данному исследованию выводов, в частности, о том, что российская модель якобы исходит из приоритета независимости местного самоуправления от государства и что она закрепила лишь один вид контроля за деятельностью муниципальных органов - контроль населения.

В целом следует подчеркнуть, что местное самоуправление еще не исследовано как сложный и неоднозначный феномен, как системное социальное образование. Теория местного самоуправления находится только на начальном этапе своего формирования. Исследование процесса становления местного самоуправления как социального института, встроенного в структуры и государства, и гражданского общества, представляется одним из шагов на пути создания этой теории.

Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является определение роли и значения института местного самоуправления в жизни российского общества и в современной системе государственного устройства; теоретико-социологическое обоснование путей, форм и методов разрешения актуальных социальных противоречий в России, сопровождающих процесс институциализации местного самоуправления; разработка научно обоснованных предложений по формированию местного самоуправления как важнейшего социального института.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

• обобщить данные по генезису местного самоуправления, представить собственное понимание его природы и сущности, исходя из современной конституционной модели этого российского явления;

• уточнить социальное содержание ряда базовых понятий теории и практики местного самоуправления, не получивших пока

²⁴ См., например: Соловьев Ю.А. Формирование системы управления муниципальной собственностью в новых условиях хозяйствования . - М., 1998; Фролко С.В. Местные бюджеты в системе регулирования комплексного социального развития малых городов . - М., 1996.

²⁷ См., например: Чабанова А.В. Местное самоуправление как объект социологического изучения. - М., 1999; Богданович Т.Ю. Социальные аспекты оптимизации местного самоуправления . - М., 1997.

общепризнанного истолкования, адекватного современному социологическому знанию;

• выполнить анализ текущего состояния институциональных форм местного самоуправления, акцентируя внимание на ценностные установки россиян и организационную культуру представителей власти, государственной и муниципальной службы;

• оценить потенциал местного самоуправления и социальную результативность его инстигуциализации в контексте становления новой российской государственности;

• выявить основные тенденции развития местного самоуправления в современной России;

• выработать рекомендации по разрешению некоторых противоречий на пути социального становления эффективного местного самоуправления.

Объект исследования: местное самоуправление как социальный феномен российской действительности.

Предмет исследования: процессы институциализации месгного самоуправления в современной России и основные тенденции его развития.

Теорегико-методоло! ичсской основой исследования послужили идеи и выводы, сформулированные отечественными и зарубежными авторами в области общей социологии, социологии управления, социальной философии, социального управления, государегвоведения и правоведения.

При исследовании проблемы формирования социального института местного самоуправления применены некоторые конкретные методологические принципы представителей классической школы социологии - О.Конта, Э.Дюркгейма, [".Спенсера, К.Маркса (оргашпмпчсскан концепция общества), посткласснческон (модерновой) -М.Вебера, П.Сорокина. Т.Парсонса. Т.Веблена (системная концепция общества, с фуктурно-функииональный анализ, инстнтуииализм. динамизм общественных систем), а также современной социопогии -Ч.Гидденса, И .('мелзсра, Д.'Гойпби. П.Штомпки. Л.Чдравомьклопа, В.Ядова. Г.Осинова. Ж.Тошенм» и др. (концепция сопиокучьтурною поля или "процессуальный образ" обществ;!, koi да оно рассматривается, прежде всего, кик пронес* , поток собмшй. мягкое ноле вшпмоотношеннй. а не жесткая стабильная сиск'ма). И пост модерновой парадигме

справедливо признается значительная неопределенность результатов социальных изменений, размытость границ управления, сужение границ познания и конгроля, что формирует методологию системно-вероятностного представления о социуме как многомерной и многофак горной реальности.

В качестве важных методологических предпосылок при исследовании процесса институциализации местного самоуправления были использованы некоторые идеи общей теории самоорганизации и синергетического подхода (А.Богданов, Г.Хакен, О.Тоффлер, И.Пригожий, Н.Моисеев, Е.Князева, С.Курдюмов, В.Василькова и др.).

Поскольку исследуемый процесс непосредственно связан с функционированием государственных структур и формированием гражданского общества, то в диссертации применены результаты разработок авторов, которые касались теории и практики государства (Платон, Гегель, М.Вебер, И.Ильин, С.Бабурин, О.Румянцев и др.), прав и свобод человека и гражданина (Дж.Локк, А.Токвиль, Б.Кистяковский, Н.Бондарь), теории гражданского общества (К.Варламов, Ю.Колесников, В.Комаровский, Ю.Красин, В.Кудрявцев, К.Магомедов, В.Смольков, В.Романов, К.Холодовский и др.).

К избранному в данной работе объекту и предмету исследования применены методы: системный, формально-логический, конкретно-социологический, сравнительный, правовой, генетический и др.

Исследуемые источники, на основе которых была написана диссертация:

• нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также результаты судебной практики в сфере местного самоуправления;

• обращения граждан, должностных лиц местного самоуправления, представителей государственной власти в адрес Президента Российской Федерации, Совета по местном)' самоуправлению в Российской Федерации, Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления;

• аналитические материалы, проекты решений, которые готовились при участии автора к заседаниям Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, а также принятые Советом решения;

• материалы периодической печати и СМИ;

К)

• данные информационных бюллетеней Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования:

Результаты социологического исследования "Роль субъективного фактора в становлении и развитии местного самоуправления в Российской Федерации и повышения эффективности управления на муниципальном уровне", выполненного при участии автора в рамках соглашения о сотрудничестве между Администрацией Президента Российской Федерации и ЗАО "Фирма "АйТи. Информационные технологии" в марте-апреле 1999г. Был проведен репрезентативный опрос по двухступенчатой квотной выборке. На первой ступени произведен отбор муниципальных образований. В структуру выборки вошло 103 муниципальных образования семи географических зон России: Центр, Север, Юг, Поволжье, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь (всего 14 субъектов Российской Федерации). На второй ступени произведен отбор респондентов. В частности, в каждом муниципальном образовании отбиралось по три респондента, представляющих высший (мэры, главы администраций, председатели, депутаты представительных органов местного самоуправления), средний (руководители комитетов, отделов) и низший (специалисты, сотрудники) уровни муниципального управления. Всего опрошено 309 экспертов. Индекс СУБФ-99.

Автором выполнен вторичный анализ данных ряда социологических исследований:

1. Всероссийские опросы общественного мнения (репрезентативная общероссийская выборка), проводимые Фондом "Общественное мнение" в 1997-99 годах при участии социологического отдела Управления Президента Российской Федерации по связям с общественностью. Результаты указанных опросов представлены в аналитических записках:

"Общественное мнение о местном самоуправлении" от 22.02.99 г. (индекс ФОМ-99);

"Отношение населения России к различным уровням и ветвям власти" от 12.10.98 г. (индекс ФОМ-98-!);

"Общественное мнение о работе российских чиновников" от 08.05.98 (индекс ФОМ-98-2);

"Общественное мнение о разделении властей и отношениях между ветвями власти" от 22.03.98 г. (индекс ФОМ-98-3);

"Россияне о местном самоуправлении" от 20.06.97 г. (индекс ФОМ-97).

2. Исследования, проведенные в 1997 г. методом фокус-групп в Новгороде (10 жителей) и Петрозаводске (9 жителей) по заказу Московского общественного научного фонда²⁸. Индекс ФОК-97.

3. Массовые экпресс-опросы общественного мнения, проведенные в порядке мониторингового социологического исследования в Екатеринбурге с января 1997 г. по январь 1998 г.²⁹. Общее количество опрощенных 4 290 человек. Индекс ЕКА-98.

4. Социологический опрос «Омск. Мэрия и омичи-3», проведенный в Омске в октябре 1998 г. Результаты представлены Ситуационным Центром Президента Российской Федерации в документе № 16/140, ноябрь 1998 г. Индекс ОМСК-98.

5. Социологическое исследование по проблемам распределения полномочий между субъектом Федерации и муниципальными образованиями, проведенного в Томской области в июне-августе 1997 г.³⁰. Индекс ТОМСК-97.

6. Социологические исследования по местному самоуправлению, проводимые в марте и октябре-ноябре 1998 г. в Татарстане³¹. Индекс ТАТ-98.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна.

1. Данная диссертация является одной из немногих работ, в которой институт местного самоуправления рассматривается с социологических позиций в аспекте осведомленности и понимания рядовыми российскими гражданами и представителями публичной власти природы и сущности самого феномена местного самоуправления, итогов сложных социальных процессов институциализации местного самоуправления. Сделан вывод, что степень этой осведомленности и понимания во многом определяет характер и результаты идущих процессов.

' См.: Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад коллектива авторов./ Руководитель проекта Беневоленский В.Б. - М., 199К.

-'"' См.: Городская власть и горожане: прямая и обратная связь . - Екатеринбург, 1998.

•'" См.: Муниципальное право. 1998. № 1.

'" См.: Сборник Государственного Совета Республики Татарстан «Местное

самоуправление в теории и оценках». Казань. 1999. Февраль.

12

2. Расширен понятийный аппарат теории местного самоуправления и связанных с ней теорий власти, социального действия, социального управления, государства, гражданского общества в рамках современного социологического знания, что отражено в прилагаемом к диссертации глоссарии. В частности, представлена уточненная и конкретизированная автором российская конституционная модель местного самоуправления, согласно которой данный феномен имеет двойственную, а именно -государственно-общественную, природу.

3. Двойственность природы местного самоуправления, по мнению автора, означает зависимость социального механизма формирования этого института, во-первых, от поддержки со стороны государства, во-вторых, от развитости структур гражданского общества. Причем процесс институциализации местного самоуправления станет успешным только при условии, что оба способа формирования местного самоуправления -государственный ("сверху") и общественный ("снизу") - приобретут равную силу и будут проявляться в единстве и взаимодополняемости.

4. Обосновано, что в соответствии с современной российской моделью институт местного самоуправления сущностно выступает одновременно как:

•элемент конституционного статуса человека и гражданина, выражающийся в свободе человека, его праве участвовать в делах местного сообщества;

•принцип организации (децентрализации) власти в государстве;

•форма (подсистема, вид) публичной власти в государстве;

•деятельность граждан или созданных ими органов по решению местных проблем, обусловленных общими интересами на территории своего муниципального образования.

5. Доказано, что социальный институт местного самоуправления еще не приобрел характера целостности в России, хотя ряд его элементов³² уже сложился. Основными причинами :>той задержки являются два фактора: 1) большинство граждан слабо представляют суть местного самоуправления, а также свою роль и ответственность как первичных субьектов самоуправления; 2) многие представители публичной власти,

Тиковыми, по мнению авюрн, яв чяюк-ч opi ашпаиионныс смрукгуры фсдсралыкч о и региональною уровней; нормативная бача; кадры муниципальных служащих; гсрриюрии, имеющие на 1 ух- муиипипальпых образовании.

13

включая государственных и муниципальных служащих, обладают низким уровнем организационной культуры и находятся в плену устаревших традиций управления, что мешает в должной мере осознать те преимущества, которые может внести в их управленческую деятельность реализация конституционной модели местного самоуправления в России.

6. При исследовании соотношения местного самоуправления и государства обоснован тезис, что более конструктивно не противопоставлять муниципальную и государственную подсистемы власти, а рассматривать их как части единой публичной власти в государстве, взаимодействующие не на принципе иерархической подчиненности, а на принципе субсидиарное™³³. При этом в современном государственном устройстве России большое значение приобретает необходимость четкого разграничения полномочий между различными, относительно самостоятельными, подсистемами власти. Каждая из подсистем - федеральная, региональная и муниципальная - имеет как общие признаки, так и особенные черты.

7. Сравнительный анализ социального механизма властвования в современных конструкциях местного самоуправления и государственного управления позволил выделить ряд характерных особенностей феномена "местное самоуправление", в частности:

- местное самоуправление - это не только вид публичной власти (муниципальная власть), но также определенный принцип децентрализации власти в государстве, действующий наряду с принципом федерализма (в соответствии с последним фактически организуется региональное самоуправление на уровне субъектов Российской Федерации);

- государственная власть - публичная политическая власть, муниципальная - публичная неполитическая власть, формирование и функционирование которой во многом зависит от политики, проводимой государственной властью (как федерального, так и регионального уровней) по отношению к местному самоуправлению³⁴;

К сожалению, принцип субсидиарное™ в качестве критерия перераспределения полномочий пока не нашел признания и распросгранения в России. '⁴ Если же исходить из понимания политики как "регулирования отношений между людьми и социальными группами ч сомания наиболее оптимальных условий оля жизни чешжека ", предложенного в диссертационной работе Юшшюй Е.А. (РАГС, 1998 г.), то можно согласиться с её тезисом о политическом характере местного самоуправления.

14

- основными механизмами осуществления государственной власти является: а) функционирование системы законодательных, исполнительных, судебных и надзорных органов; б) издание законов как общеобязательных актов для всех граждан и организаций; осуществление же местного самоуправления происходит через: а) непосредственную деятельность самих граждан как субъектов социального действия (допустимо, что этот механизм властвования, например, сходы граждан, будет единственным); б) функционирование выборных (как обязательных) и иных органов, структура которых определяется населением самостоятельно; в) издание нормативных актов, не имеющих статуса законов;

- территорией государственной власти является либо вся территория государства, либо территория субъекта Федерации; территориальной основой местного самоуправления является муниципальное образование, являющееся поселением или любой населенной территорией, жителям которой присущи специфические территориальные интересы (местные, муниципальные), имеющие самостоятельное значение и в чем-то, возможно, не совпадающие с государственными;

- функциональное предназначение государственной власти решение вопросов, имеющих общее для всего государства значение и реализующих стратегические, внешнеполитические, экономические и другие задачи; функциональное предназначение местного самоуправления - решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения местного сообщества; "" ——

- финансово-экономической основой государственной власти является государственная собственность и государственны!! iii'-ггет; финансово-экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность и местный бюджет, формирование которых М'рие.чодм! к;н- 'а счч Собственных доходных источников муниципальных образований, так и за счет государственных источников.

8. Установлено, что потенциал и значимость местного самоуправления для позитивного развития России не осознается в должной мере ни гражданами, ни представителями публичной власти. Между тем, эффективное и сильное местное самоуправление могло бы оптимизировать систему государственного управления, организовать социально ориентированный рынок на уровне муниципальных

15

образований, содействовать формированию гражданского общества, а также - экономической, политической и социальной стабилизации в государстве.

9. Исследование основных тенденций социального становления местного самоуправления позволило выявить потенциальную опасность ликвидации местного самоуправления как российского феномена в силу либо окончательного экономического развала России, либо реализации наметившихся налоговых и бюджетных инициатив федеральных органов государственной власти. Результатом ненадлежащих действий со стороны органов власти субъектов Российской Федерации стало искажение природы и сущности местного самоуправления путем процесса его огосударствления или превращения в безвластный институт общественного самоуправления. Такое искажение стало возможным в силу того, что региональные элиты сосредоточили политические и экономические рычаги управления при отсутствии действенного контроля со стороны федеральных органов власти. Позиция региональных лидеров, к сожалению, часто находит поддержку среди представителей научных кругов.

10. Определены такие негативные тенденции развития местного самоуправления: неоправданное укрупнение муниципальных образований; криминализация структур муниципального управления; однообразие организационных форм местного самоуправления в различных типах и видах муниципальных образований.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования его результатов в сфере государственного управления и местного самоуправления, проведении научно обоснованной и взвешенной государственной политики по отношению к складывающемуся социальному институту местного самоуправления, формировании эффективной муниципальной политики, применении в учебном процессе по предметам "Государственное и муниципальное управление", ''Научные основы социального управления", профессионализации государственной и муниципальной службы, совершенствовании законодательства в сфере муниципального права, надзорной и судебной систем в государстве.

Апробация работы. Содержание диссертации обсуждено на заседании проблемной группы кафедры государственной службы и

16

кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации. Отдельные аспекты диссертации нашли свое отражение в публикациях, в выступлениях автора на конференциях и семинарах по проблемам: современного состояния и перспектив развития экономической социологии (Международная научно-практическая конференция, Москва, 11-12 ноября 1998 г.), конституционно-правовой реформы в современной России (Всероссийская научно-практическая конференция, Москва, 16-17 декабря 1998 г.), реформы местного самоуправления в России и Польше (Варшава, Краков, 19-25 апреля 1999 г.), взаимодействия населения и органов местного самоуправления (Международный семинар, Ижевск, 10-11 июня 1999 г.) и др.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения (глоссария).

II. Основное содержание работы

Во введении дана общая характеристика исследуемой проблемы; обоснована актуальность избранной темы; проанализирована степень её научной разработки; сформулированы цели, задачи, объект и предмет научного исследования; показана теоретико-методологическая, источниковедческая и эмпирическая база диссертационной работы; обоснована её научная новизна и практическая значимость.

Первая глава - «Истоки и сущность местного самоуправления» -включает три параграфа и посвящена теоретико-методологическим основам исследуемой темы, обобщению данных по генезису местного самоуправления и описанию конституционной модели этого явлении в современном российском устройстве.

В первом параграфе - «МетоОолчгия исследования и основные теории местного самоуправления» - внимание обращено на процессы самоорганизации, которые лежат в основе любых управленческих отношений, в том числе - самоуправления. Идея самоорганизации является ключевой в современных социальных теориях - тсктологии, общей теории систем, кибернетике, социального управления, синергетике, а исторический процесс сейчас рассматривается социологами как последовательность самопреобразований общества, обладающею механизмами самодвижения. Более того, исюрия доказала iiuiyoiiocib

всеобъемлющего и всепроникающего управления общественными процессами только "сверху". Особенно неэффективно такое управление в условиях наблюдаемой сейчас глобализации общественной жизни.

Теория неравновесных, нелинейных, неустойчивых социальных структур (зарождение «порядка из хаоса»), представляется применимой к исследованию нынешнего состояния российского общества, в том числе, -социальных изменений, которые сопровождают становление российского местного самоуправления. Само появление этого феномена в современной системе государственного устройства России стало одним из направлений, по которому пошло ветвление возникшей неустойчивости. Но процесс активного конструирования института местного самоуправления встречает мощное сопротивление со стороны значительной части региональных элит, что можно отчасти объяснить силой традиционных представлений об управлении в обществе. Нельзя игнорировать проявления методологического принципа рефлексии, который в данном случае означает, что взгляды людей, понимание ими природы и сущности местного самоуправления непосредственным образом влияют на перспективы становления этого социального института.

В рамках всеобщих закономерностей социальных изменений происходила эволюция практики, и как следствие, теоретических основ местного самоуправления как в России, так и в других государствах. В процессе этой эволюции менялась степень местной автономии и происходил пересмотр муниципальных ценностей. Так, "общественная" теория местного самоуправления постепенно сменилась "государственной" теорией, после чего возникла модель партнерства центральных и местных органов власти, у которых появились общие цели по оказанию услуг населению. Возникшая затем агентская модель, когда органы местной власти выполняют подчиненную роль в отношениях с центральной властью, заменяется в настоящее время моделью взаимозависимости центральных и местных властей.

В работе показано, что доминирование одного из начал -общественного (собственно самоуправленческого) или государственного -может приводить в процессе муниципального управления к негативным последствиям гого или иного рода. С учетом этого, дано обоснование ее гее гвенносги общественно-государственной природы местного самоуправления. koi да осуществляется разумный баланс

Itt

общенациональных интересов государства и местного сообщества в лице избранных им органов местного самоуправления.

Такой двойственный характер местного самоуправления свойственен большинству современных государств как унитарных, так и федеративных, как традиционно централизованных, так и децентрализованных. Причем, независимо от конкретной формы реализации местного управления во всех развитых странах оно признается и поддерживается, в том числе, значительными финансовыми средствами, за расходованием которых устанавливается государственный контроль. Насущная необходимость местного самоуправления в настоящее время вызвана такими социальными изменениями как глобализация общественной жизни и расширение функций государства. Именно местное самоуправление, встроенное на основе принципа субсидиарности в ткань государственного управления, способно обеспечить гармоничное согласование интересов государства и местных сообществ.

Во втором параграфе - «Генезис и социальные условия становления местного самоуправления а России» - описаны с позиции теории социальных циклов процессы централизации и относительной децентрализации власти, охватывающие временные рамки от Киевской Руси до принятия новой Конституции Российской Федерации. Из этого описания следует, что на некоторых этапах российской государственности определенные управленческие структуры можно характеризовать как самоуправленческие: община древнерусской деревни, русский город с вечевой формой самоорганизации, "общество градское" (при Екатерине II), крестьянская община, земские и городские учреждения конца XIX -начала XX веков, органы местного самоуправления времен НЭПа.

Наиболее близкими формами к современному местному самоуправлению являются земские и городские учреждения, а также органы советского самоуправления времен НЭПа. Деятельность местных сообществ по решению вопросов своего жизнеобеспечения требовала особого корпуса муниципальных деятелей, которые в дореволюционной России готовились в разветвленной системе подготовки муниципальных кадров - специалистов по общему управлению и по отдельным отраслям муниципального хозяйства.

После революции 1917 года Россия пошла но пути уничтожения частной собственности, что явилось по своему содержанию присвоением

19

государством средств производства и рабочей силы. Постепенное претворение в жизнь идеи диктатуры пролетариата привело к тоталитарному централизму. Было уничтожено гражданское и публичное право, защищавшее любого гражданина от произвола государства. Утеряно существовавшее со времен Екатерининской городовой реформы (1785 г.) достижение городской эволюции - особый правовой статус городских сообществ.

Взятый в Советском Союзе курс на индустриализацию и построение "соцгородов" привел к тому, что само понятие "местное самоуправление" было вычеркнуто из научного лексикона, а в практике управления данное явление было заменено государственным управлением на местах. Действующая система управления в Советском Союзе была достаточно продумана, но излишне централизована, что стало тормозом естественных эволюционных преобразований, причиной экономической слабости государства и социального кризиса в нем. Все эти неравновесности привели к мощной гражданской активности и слому политической системы.

Среди положительных изменений начала 90-х годов нельзя не отметить ликвидацию господства одной идеологии, которая держала в своих тисках общество в целом и каждого его члена в отдельности. Именно эти изменения, а также появление многообразных форм собственности, в том числе - муниципальной, потребовали корректив основ конституционного строя, что и было зафиксировано в Конституции Российской Федерации 1993 года. Как отражение изменившихся политических и экономических реалий в Конституции появились новые концепции: прав и свобод человека и гражданина, закона и права, федерализма, местного самоуправления.

В третьем параграфе - «Конституционная модель местного самоуправления в современной России» - описана идеальная модель местного самоуправления в системе конституционного устройства Российской Федерации, представлено авторское понимание природы и сущности местного самоуправления, которое, судя по результатам социологических данных, не является очевидным для большинства россиян.

20

Так, согласно результатам опроса³⁵ 63% респондентов заявили, что "знают, что такое органы местного самоуправления". Остальные 37% опрошенных констатировали, что не имеют представления о местном самоуправлении. Ответы респондентов на вопрос "что такое, по Вашему мнению, местное самоуправление?" проясняют смысл, который россияне вкладывают в данное понятие. Для трети респондентов "местное самоуправление" - это власть не только городского и районного уровня, но даже областного уровня. Грань между государственным управлением и местным самоуправлением в данном случае не осознается. Другая часть опрошенных (также примерно около трети) к местному самоуправлению причисляет исключительно управленческие звенья более низкого уровня (РЭУ, правления жилищных кооперативов и т.п.).

Не только рядовые граждане, но многие представители публичной власти, некоторые государственные и муниципальные служащие, представители научных кругов не осознают местное самоуправление как институт, политико-правовой статус которого устанавливается государством, что подтверждает государственную природу местного самоуправления. Не менее трудно осознается и общественная природа этого института, обусловленная тем, что в системе местного самоуправления первичным субъектом социального действия является гражданин, при этом воля местного сообщества проявляется только в результате гражданского самоопределения. Оба фактора свидетельствую! о двойственной государственно-общественной модели российского местного самоуправления, о необходимости двунаправленного (навстречу друг другу) процесса формирования местного самоуправления как социального института.

Кроме того, трудно идет процесс осознания отличий институтов общественного самоуправления (институтов гражданского общества) от публично-властного института местного самоуправления, наличие которого предусмотрено в качестве обязательного элемента российской государственности. По мнению судьи Конституционного Суда Н.Витрука, полномочия органов местного самоуправления проистекают не от воли населения муниципальных образований, а "от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе". Отсюда следует, что граждане

Индекс ФОМ-97

21

муниципальных образований не могут ликвидировать местное самоуправление на этих территориях. Последний тезис очень важен, поскольку он не позволяет лишать районы, города или иные поселения статуса муниципальных образований на том основании, что «население не готово» к местному самоуправлению (финансово не способно, не желает самоорганизовываться и т.д.)³⁶.

В диссертации сделан вывод, что россияне имеют слабое представление о структуре органов местного самоуправления, их полномочиях и функциях³⁷. Роль и место представительных органов местного самоуправления в общественном сознании в достаточной степени не определены, местные сообщества очень слабо структурированы и плохо организованы, инструменты представительной демократии не являются неотъемлемой частью жизни местных сообществ и действенным инструментом решения вопросов местного значения.

Отмечен ряд причин столь неадекватного понимания сущности местного самоуправления: советское "наследство", когда общество про/должает находиться в плену стереотипов централизованной и авторитарной модели управленческих отношений на местном уровне; отсутствие гражданского общества и правового государства; непоследовательная политика федеральных органов власти. Результатом происходящих социальных процессов стала нереализованность на практике принятой конституционной модели, суть которой состоит в указанной двойственности природы местного самоуправления, а также в

^?(> Гак, например, в марте 1999 г. в Курской области по инициативе губернатора А.В.Руцкого принят новый вариант Устава области, положения которого предусматривают процедуру опроса жителей о целесообразности осуществления местного самоуправления на территориях их муниципальных образований. В случае высказывания мнения о нецелесообразности местного самоуправления губернатором будут создаваться там территориальные органы государственной власти Курской облает.

¹⁷ По информации ФОМ (индекс ФОМ-9Н), «мнения респондентов разделись в вопросе о том. кто, по их мнению, <)о.1жен отвечать ш выплату пенсий и пособий в городе (районе). По мнению 38% опрошенных, за выплаты пенсий и пособий должны отвечать центральные масти, но почти столь же значительное число респондентов придерживается иной точки зрения, полагая, что ли функции должны входить в компетенцию местной вчасти (34%)». Результаты ответов респондентов на данный «опрос дают основания для вывода об неосведомленности россиян о том, что выплата пенсий и пособий являемся (по суш и по закону) государственным полномочием, пот тому юлько органы юсу-таре i венной власш российской Федерации несут за по ответственное'!!,.

22

понимании этого явления как одновременного проявления в социальной реальности: I) определенного элемента конституционного статуса человека и гражданина; 2) принципа организации (децентрализации) власти в государстве; 3) формы (подсистемы) публичной власти в государстве; 4) деятельности граждан или созданных ими органов по решению местных проблем, обусловленных общими интересами на территории своего муниципального образования.

Вторая глава - «Институциализация местного самоуправления в России» - содержит исследование реальных процессов становления местного самоуправления как социального, организационно-правового института.

В первом параграфе - «Государственная политика по отношению к местному самоуправлению» - представлены некоторые теоретические положения по вопросу о государственных гарантиях местному самоуправлению. Чтобы предоставить гарантии со стороны государства, надо не просто не препятствовать самоуправлению, а обеспечивать органы местного самоуправления властными полномочиями, что предполагает предоставление финансовой и иной самостоятельности.

В диссертации показаны уже сложившиеся организационно-правовые институты местного самоуправления: совокупность законодательных норм, организационные структуры федерального (Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, Конгресс муниципальных образований России), регионального (структуры, отвечающие за ведение реестра муниципальных образований) и муниципального уровней (система органов более 14 тыс. муниципальных образований).

Вместе с тем, на основе анализа процессов, требующих адекватного вмешательства государства, выявлены пока неосуществленные государственные гарантии по отношению к местному самоуправлению. В частности, отмечено отсутствие значимых результатов в создании информационных ресурсов, адекватных потребностям муниципальных образований; отсутствие системности и полноты федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления, межбюджетных отношений, конституционного права муниципальной собственности на землю, конституционного права местного самоуправления на судебную защиту. Государством не решены

23

проблемы повышения квалификации судей и сотрудников органов прокуратуры Российской Федерации в области муниципального права.

Для выполнения всех необходимых гарантий по реализации конституционных прав граждан и муниципальных органов на осуществление местного самоуправления политика государства по отношению к местному самоуправлению должна быть научно обоснованной, продуманной и последовательной. Чтобы она отвечала названным критериям, Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации 29 мая 1998 года принял решение разработать и принять концепцию государственной политики в сфере местного самоуправления, которая закрепляла бы единую систему представлений о стратегических целях, приоритетных принципах, направлениях и задачах политики государства в сфере становления местного самоуправления. Такая концепция утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999г.

Одним из действенных механизмов реализации принятой Концепции государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации на долгосрочную перспективу должна стать Федеральная программа поддержки развития муниципальных образований и создания условий реализации конституционных полномочий местного самоуправления, которая утверждена Правительством Российской Федерации 15 декабря 1999 г.

Во втором параграфе - «Перераспределение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления» акцентировано внимание на основной фактор, который влияет на процесс институциализации местного самоуправления, а именно - на реальную организацию распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Приведено обоснование тезиса о необходимости такой организации полномочий, чтобы каждый уровень публичной власти выполнял свое функциональное и законодательно установленное предназначение в системе юсударственного устройства России. Отсутствие на практике такого перераспределения полномочий порождает основной узел конфликтов властных структур.

На основании анализа социологических данных в работе выявлен комплекс проблем социально-психологического и организационно-

24

правового характера³⁸, который препятствует адекватному, с точки зрения конституционных принципов современного государственного устройства, распределению полномочий между различными уровнями (подсистемами) публичной власти. В параграфе детально рассмотрен один из аспектов указанного препятствия, в частности, - различное понимание смыслового содержания используемых в сфере перераспределения полномочий терминов: "ведение", "предметы ведения", "полномочия", "компетенция", "вопросы местного значения", "вопросы государственного значения". Предложен авторский вариант понимания этих терминов и раскрыто содержание фундаментального принципа субсидиарное™, на практике означающее, что ни федеральные, ни региональные органы власти не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных сообществ, если эти сообщества в состоянии решать свои проблемы сами.

Идея субсидиарное™ связана прежде всего с пониманием сути современного государства как социального института, функционирование которого невозможно без постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими звеньями разного уровня, чтобы сократить дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения. Именно принцип субсидиарное™ мог бы служить критерием разумного, с указанной точки зрения, перераспределения полномочий. Но в России, в отличие от многих других государств, где этот принцип успешно применяется, он, к сожалению, пока не работает.

В третьем параграфе - «Гражданское общество и местное самоуправление» - рассмотрен социальный процесс становления местного самоуправления в аспекте его связанности со структурами гражданского общества, поскольку именно эта связанность придает властному институту местного самоуправления особые черты и характер проявления в социальной реальности.

На основе анализа соответствующей научной литературы выявлены сущность, особенности гражданского общества, раскрыта его связь с местным самоуправления и государством. Сделан вывод о том, что

³⁸ Например, психологическая неготовность представителей влисти осознан, изменившуюся модель государственною ycrpoiicieu России, непонимание новых подходов к функциям, правам, обязанностям, "зонам ответственное»!" различных видов и структур публичной власти, несовершенство, неполноги. несистемность законодательства по вопросам перераспределения полномочий и др.

25

качественно иное состояние субъектно-объектных отношений в процессе эффективного муниципального управления связано с возникновением качественно нового субъекта власти. Такой субъект власти может возникнуть только в результате гражданского самоопределения местного сообщества. В то же время отмечено, что социальной основой становления гражданского общества могла бы стать реализация на практике российской конституционной модели местного самоуправления.

Рассмотрение непосредственной связи местного самоуправления со структурами гражданского общества, обусловленной природой и сущностью местного самоуправления, а также учет результатов социологических опросов-¹⁹, привели автора к выводу о том, что генезис местного самоуправления и гражданского общества, преграды для их становления, а также стратегии институциализации - полностью совпадают. Более детально проанализированы те преграды, которые порождены процессами, происходящими на внутреннем уровне (со стороны муниципальных структур), поскольку внешние преграды (со стороны государства) были рассмотрены ранее.

На основе результатов социологических исследований⁴⁰ сделан вывод, что система взаимодействия органов местного самоуправления с жителями российских городов и других муниципальных образований практически не развита, деятельность органов местного самоуправления информационно закрыта, не опирается на потенциал самоорганизации местного сообщества. У представителей органов местного самоуправления отсутствует в сознании как концепция предоставления

'" Индекс СУБФ-99.

' По данным исследования (индекс ФОМ-99), 81% опрошенных россиян «ни разу» не

обращались в органы i ородской (районной) власти - мэрию, местную администрацию.

Только 3% - обращались «pai в месяц и чище», а 15% - «реже, чем раз « месяц». При этом

структура профессиональной коммуникации муниципальных служащих, выявленная в

результате опроса (индекс СУБФ-99), свидетельствует о том, что опрошенные

со(рудники сферы муниципального управления контактируют в первую очередь с

представителями предприятий (81 "о), причем вынужденная необходимость этих

кпн(актов мало связана с проблемой формирования гражданского общества. Во вторую

очередь опрошенные контактируют с «лицами аналогичном должностного статуса»

(73%), 'по преде(авляс!ся естественным. На фсгьсм Mccie оказались контакты

опрошенных «с предспиннштямч местных СМИ» - 68%. Лишь на пятом месте оказались

осуществляемые кот акты представителей муниципального управления «с

ii'h -t>i titanium />мш местного чнющсспиш» (60%). Причем представители органов местного

самоуправления не желают расширять даже ни малочисленные контакты (учитывая то'1

факт, '(in жители сами практически не обращают к ним), считая, что их и так мною.

26

услуг жителям, так и более общая концепция служения власти своим гражданам. Выявлен факт, который свидетельствует об отсутствии в сознании части представителей муниципальной власти четких и связных представлений о сущностном содержании системы взаимодействия власти и граждан.

Третья глава - «Основные тенденции развития местного самоуправления» -содержит результаты реформирования общественных отношений в области местного самоуправления за последние 9 лет. Отмечено, что эти результаты находятся в прямой зависимости от хода решения проблем институциализации местного самоуправления, точнее -от нерешенности многих из них.

Как показывает опыт восточноевропейских стран, в частности, Польши, существует принципиальная возможность конструктивно развивать местное самоуправление, что настраивает на определенный оптимизм. По сравнению с Польшей ситуация в России вызывает тревогу, поскольку как федеральные, так и региональные органы государственной власти не предоставляют необходимые гарантии для приобретения местным самоуправлением надлежащего статуса, закрепленного Конституцией России и федеральным законодательством.

Тенденции развития местного самоуправления в диссертации классифицированы по источнику проблем, их порождающих. В результате выделены позитивные и негативные тенденции, порождаемые федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Представлены направления, по которым развивается местное самоуправление сейчас, показаны альтернативы развития этого института, опасности на пути становления полноценного местного самоуправления, а также- наиболее типичные решения проблем становления местного самоуправления.

В частности, приведено обоснование, что наблюдаемые тенденции развития местного самоуправления в России в основном определяются тремя группами в российских политических и научных кругах -сторонниками "государственной", "общественной" и "двойственной общественно-государственной" моделей местного самоуправления. Реализация на практике "государственной" или "общественной" моделей местного самоуправления в той или иной мере искажает природу и сущность местного самоуправления. По материалам Конгресса

27

муниципальных образований Российской Федерации даны положительные примеры эффективной политики, проводимой сторонниками "двойственной общественно-государственной" модели местного самоуправления (Калужская, Тюменская области).

В итоге формулируется вывод о том, что результаты институциализации местного самоуправления в настоящее время оказываются неопределенными. Ход социальных процессов данной сферы, как впрочем и любой другой сферы в сегодняшней России, носит труднопредсказуемый характер. Трансформация всех сфер общественных отношений идет настолько непоследовательно и несистемно, что имеются основания говорить о наличии различных, в том числе противоположных, тенденций развития местного самоуправления: реализация в полном объеме конституционной модели местного самоуправления (самая предпочтительная тенденция) или ликвидация местного самоуправления как российского феномена.

Тем не менее, допустить возврата к прежней системе государственного управления на местах (взамен местного самоуправления) не представляется возможным⁴¹, ибо тогда пришлось бы допустить восстановление единственной (государственной) формы собственности, однопартийной системы и ликвидации государства как правовой формы⁴² организации и функционирования политической власти. Скорее всего становление социального института местного самоуправления в России будет происходить долго, противоречиво, болезненно.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются выводы о роли и значимости местного самоуправления в современной России, предлагаются рекомендации по совершенствованию

^1! Этот факт подтверждается экспертами, участвующими в социологическом опросе (индекс СУБФ-'W). В частности 7К% опрошенных экспертов уверены в том, в области муниципальною управления за последние 5 лет произошли реальные позитивные изменения в системе и меюдах управления в муниципальных образованиях. При этом, среди факторов, определяющих успех реформы местного самоуправления, на первое мест вышел экономический фактор, чго подтверждает одну из опасных 1снденций -ликвидацию местною самоуправтспия как российского феномена в силу 'чччгпклыюю развала экономики России и лишения финансовой самоеюя1слыюсти iiiiciinyia vieciiioio самоуправления

¹ Термин «правония» npe.Tiio.Taiaci феномен права не тждественпый закону, ибо закон янмястся рс л'лыаюм самой властной дгячслыкн ш юеударства, i.e. закон вюричен по "'тушению к Tocy;uipciBv, тг.ча как право - первично по отношению к нему.

государственного устройства, имеющему целью формирование сильного государства и эффективного местного самоуправления, появление гражданина, способного оказывать влияние на власть правовыми методами.

Основные положения, идеи и выводы диссертации изложены в следующих публикациях по теме исследования:

1. Под знаком качества // Муниципальная власть. 1999. № 3. С. 66-69. -0,5п.л.

2. Город как открытая социальная система // Городское управление. 1998. №4(21). С. 27-34. -I п.л.

3. Власть в России едина, но функции у каждого ее уровни разные // Российская Федерация сегодня. 1998. № 4. С. 43-44. - 0,5 п.л.

4. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) - институт гражданского общества. Законодательное регулирование ТОС в Москве // Городское управление. 1997. № 7(15). С. 21-24. - 0,5 п.л.

5. Институт местного самоуправления в Польше. // Местное управление и самоуправление в России и за рубежом. № 2. - М.: ИНИОН РАН, 2000. - 0,8 п.л. (находится в печати).